Merkez Bankası Bağımsızlığı: Teori ve Pratik. Merkez Bankaları Bağımsız Mı?

9 min readJan 29, 2023

(Merkez Bankası’nın Bağımsızlığı ile ilgili bu yazı, 10 farklı makaleden pasajların derlenmesi ve yeniden yorumlanması ile hazırlanmıştır. Zamanla güncellenir.)

Teoride Merkez Bankası Bağımsızlığı Nedir?

Merkez bankası bağımsızlığı, teorik açıdan göründüğünden daha karmaşık bir kavramdır. Aslında, üç ana alanı kapsar:

• Merkez bankasının yönetim kurulunun yapısını veya kararlarını etkilememek için politikacılara getirilen sınırlar bağlamında üyelerinin bağımsızlığı.

• Mali bağımsızlık, yani merkez bankalarının faaliyetlerini yönetmek ve hükümet kararlarının tutsağı olmamak için özerkliği.

• Politikaların bağımsızlığı veya merkez bankasının para politikasını geliştirme ve uygulama yetkileri; devlet harcamalarını finanse etmek zorunda bırakılmamalı ve kendi hedeflerini belirleyebilmeli veya hangi araçları kullanacağını belirleyebilmelidir.

Bu üç alana dayanarak, bir merkez bankasının az ya da çok bağımsız olup olmadığı hakkında bir fikir edinebiliriz.

“Merkez Bankasının Bağımsızlığı” Nasıl Doğdu?

“Merkez Bankalarının bağımsızlığı” konusunda 2023 yılından geçmişe dönük bir değerlendirme yapıldığında hikaye şöyle anlatılabilir:

Merkez bankasının bağımsızlığı bir zamanlar çok revaçta idi… Faiz oranlarına dair kararlar almak ve bunları teknokratlara (seçimle iş başına gelmeyen kişilere) teslim etmek, politikacıların ucuz parayla oy satın almaya çalışmasını engellemenin mantıklı bir yolu olarak görülüyordu. Enflasyonu kontrol altında tutma konusunda siyasetçilere güvenilemezdi ama merkez bankaları güvenebilirdi.

Teorik açıdan kısa vadeli siyasi döngülerde faaliyet gösteren oy açgözlü politikacılar, yeniden seçilme şanslarını artırabilecek popülist programlara harcamak için ekonominin ‘uzun vadeli’ sağlığından ödün vermeye istekli olacaklardı. Siyasi döngü ile daha uzun olan ekonomik döngü arasındaki uyumsuzluğun bir sonucu olarak “neoliberal çözüm”, para politikasını siyasi döngüden bağımsız hale getirmekti. Merkez bankasının bağımsızlığı böyle ortaya çıktı.

Ve 2008 sonbaharında küresel ekonomi çöküşün eşiğine geldiğinde (sistemler çöktüğünde), 1929’daki ölçüde başka bir Büyük Buhranı önleyen merkez bankalarıydı. Faiz oranları düşürüldü ve niceliksel genişleme (QE) ile elektronik para muslukları açıldı…

En azından merkez bankalarının ve IMF içindeki son dönem çalışmalarının hikayeyi anlatma şekli böyle…

…

Alternatif bir anlatı şöyle devam eder: Toplu olarak, merkez bankaları 2000'lerin başında tarihteki en büyük varlık fiyatı balonunun gelişmesini durduramadı. Yıkıcı bir borç birikimini önlemek için harekete geçmek yerine, daha sonra enflasyonu düşük tuttukları için kendilerini kutladılar. (Borç birikiminde artış yaşanırken enflasyonun düşük tutulmasından menfaati olumlu etkilenen kim, olumsuz etkilenenler kim? En önemli soru budur…)

Geniş kitleler lehine olmayan eylemlerini “depolitize etmek” için kurguladıkları illüzyona güvenen ana akım (neoliberal) makro iktisatçıların ve politikacıların yaymaya devam ettikleri kalıcı efsanelerden biri olan ‘merkez bankasının bağımsızlığı’ efsanesinin temellendirilmesi bu anlatıya dayanmaktadır.

İktisadi Bakış: “Merkez Bankasının Bağımsızlığı”nın Ekonomi-Politik Boyutta Doğuşu

“Merkez bankası bağımsızlığı”, teorik açıdan gelişmiş ekonomilerdeki ekonomistlerin bir fikri olarak doğmuştur. Ardından büyük şirketler tarafından fonlanan üniversiteler, merkez bankası politika forumları ve Uluslararası Para Fonu (IMF) gibi uluslararası örgütler aracılığıyla gelişmekte olan ekonomilere ihraç edilmiştir.

Merkez bankası bağımsızlığının ekonomik mantığı, hükümetin başarısızlığı kavramını vurgulayan Chicago Okulu’nun politik ekonomiye yaklaşımından kaynaklanmaktadır. Chicago Okulu argümanı, hükümetin ekonomik sonuçları iyileştirmek için politika kullanma girişimlerinin, politikacıların ve bürokratların yetersizlikleri veya kişisel çıkarları nedeniyle genellikle başarısız olduğudur. Daha sonra hükümetin başarısızlığı, hükümet aktivizmine karşı ve neoliberal minimalist hükümet lehine tartışmak için kullanılır. Merkez bankası bağımsızlığı argümanı da benzer bir akıl yürütme hattına dayanır.

“Merkez Bankasının Bağımsızlığı”nın Anti-Demokratik Boyutu Bağlamında Eleştiriler

Birçok sosyal bilimciye göre “Merkez bankası bağımsızlığı” özünde siyasi bir konsept olmakla kalmaz, aynı zamanda anti-demokratik bir olgudur. Birçok çalışma söz konusu anti-demokratik eğilimi eleştirmiştir, örneğin Avrupa Merkez Bankası örneğinde “hesap verebilirlik eksikliği” merceğinden ele almıştır.

“Kapsamlı takdir yetkisi ve zayıf sorumluluk kombinasyonu”, merkez bankasının bağımsızlığını anti-demokratik hale getirir. Zaten anaakım (neoliberal) iktisat anlayışı da, hesap verebilirlik konusunu ihmal etme ve bağımsızlığın anti-demokratik sonuçlarını göz ardı etme eğilimindedir.

Hesap verebilirlik ihtiyacının göz ardı edilmesinin nedeni, bu ihtiyacın kabul edilmesinin, hesap verme sorumluluğunun, politika takdirine ilişkin ileri sürülen sorunun kaynağı olan politikacılara olduğunun kabul edilmesini de zorunlu kılmasıdır. Dolayısıyla, hesap verebilirlik ihtiyacının değerlendirilmesi, kendi koşullarıyla değerlendirilen neoliberal bağımsızlık davasının çelişkili savlarını ortaya çıkarır.

Merkez bankasının bağımsızlığının anti-demokratik olması şu nedenle tehlikelidir: “Merkez bankaları muazzam bir ekonomik güce sahiptir” ve bunu nasıl kullandıklarının ekonomik sonuçları, dağıtımsal sonuçları ve siyasi sonuçları vardır.

Tarihsel olarak merkez bankaları, teknik politika tavsiyesi sağlayan ve hükümet tarafından sağlanan politika talimatlarını yerine getiren profesyonel bir kamu hizmeti tarafından yönetiliyordu. Hükümet demokratik olarak seçilmişti ve demokratik sistemin kontrol ve dengelerine tabiydi.

Neoliberal dönemdeki “merkez bankası bağımsızlaşma projesi” 1970 sonrasından günümüze (şu anda) şekillendirildiği haliyle, otoriterliğin kuzeni olan liberal paternalizmden pay alır. Paternalistler, pragmatik olarak demokrasinin güvenilmez olduğunu ve genel çıkarlar için doğru olanı daha iyi bildiklerini iddia ederler. Merkez Bankasının Bağımsızlığı da paternalist bir anlayışla, önemli bir demokratik karar alma mekanizmasını (merkez bankası) teknokratik (seçimle iş başına gelmeyen) ellere emanet eder.

Neoliberal iddiaya göre, merkez bankası bağımsız olduğunda, teknokratlar daha bilge insanlar olarak, tarafsız, hayırsever kamu görevlileri olarak hareket edecekleridir. Yani neoliberal anlatıya göre merkez bankası karar mekanizmaları, kişisel ihtiraslardan arınmış idealist kadrolardan oluşmaktadır. İronik bir şekilde, Chicago iktisatçılarının hükümetlere yönelik eleştirileri ise sıklıkla tam tersi yöndeki davranışsal varsayımlara dayanıyor.

Yeni neoliberal makroekonominin büyük retorik illüzyonu, “melek insanların” kontrolünde olan merkez bankasının bağımsız olmasını, “çıkarcı politika yapıcıların” sorununa bir çözüm olarak sunmaktır. Bununla birlikte, iddia edilen çözümün mikroekonomik tutarsızlığı göz önüne alındığında, demokrasinin sermayenin hoşlanmadığı ekonomik politikaları tercih etmesi “tehlikesine” karşı korunmak için sermaye tarafından tercih edilen bir kurum olarak daha iyi anlaşılır.

Dönelim merkez bankasının işlevine…

Merkez bankası, para politikasını yürüten, bankaları düzenleyen ve ekonomik araştırmalar da dahil olmak üzere finansal hizmetler sağlayan bir otoritedir. Sorumlu tutuldukları hedefleri, ülkenin para birimini istikrara kavuşturmak, işsizliği düşük tutmak ve enflasyonu önlemektir.

Bu bağlamda ekonomi politikası ve siyasi hırslar genellikle birbiriyle bağlantılı olduğundan, neoliberal anlatıdaki gibi iki ayrı alan olmadığında, bir Merkez Bankası’nın kendi yerel Hükümetinden bağımsızlığını sürdürmek her açıdan zordur.

Merkez bankalarının yöneticileri genellikle Hükümet tarafından dolaylı olarak atanacağından ve performans hedefleri de hükümetin bir kolu tarafından belirleneceğinden, gerçek güçler ayrılığının uygulamada işe yaraması, siyasi tarih perspektifinde de imkansıza yakındır.

Daha açık belirtmek gerekirse, bir hükümetin merkez bankası için hedefler belirleyebileceğini ve ardından bu hedefleri tarafsız ve yansız bir şekilde operasyonel hale getirmeyi bankaya bırakabileceğini düşünmek bir efsanedir.

Bazı ülkeler yine de merkez bankası bağımsızlığını uygulamaya karar verebilir, ancak bu karar, tarafsız olmayan ekonomik ve siyasi sonuçları olan doğrudan siyasi bir karardır. Bu sebeple merkez bankası bağımsızlığının temel bir kamu çıkarı adına ekonomik sorunu çözdüğünü iddia etmek ciddi bir yanılgıdır.

“Merkez Bankasının Bağımsızlığı” Aslında Hangi Neoliberal Amaca Yardımcı Oluyor?

Ele alınan hususlar, merkez bankası bağımsızlığının neoliberal ekonominin bir ürünü olduğunu ve neoliberal çıkarları, yani neoliberalizmi teşvik edip sponsor olan kurumsallaştırmayı amaçladığını gösteriyor.

Ekonomi ile ilgili olarak, merkez bankası için bağımsızlık, neoliberal makroekonomik ideolojinin tartışmalı bir inşasına dayanır ve ayrıca kendi mikroekonomik mantığına göre başarısız olur, çünkü çelişkilerle doludur. Bu başarısızlık hem hedef bağımsızlığı hem de operasyonel bağımsızlık için geçerlidir.

Uygulama — Bir demokraside hükümetler para biriminin performansından sorumlu tutulmak istemeyebilir ve bu nedenle merkez bankalarının bağımsız olarak algılanmasını sağlamak için iyi nedenleri olabilir. Ancak uygulamada hükümet liderleri, yalnızca işe alma ve işten çıkarma ve gayri resmi etki yoluyla da olsa, değişen ölçülerde ‘yumuşak güç’ kullanacaklardır.

Örneğin ABD’de Trump ve Biden döneminden merkez bankasına yönelik “siyasi müdahale” üzerine haberler:

“Belki de daha ilginç olan konu, bir hükümetin bir merkez bankasına ne zaman yaslanmaya başladığını tespit edebilmektir. ABD Doları, sorunlu ticaret alanlarından (örneğin, Brexit ile AB) güvenli liman arayanlar için tercih edilen rezerv para birimi olduğu için bir dereceye kadar sıkıntı yaşıyor. Bu, enflasyon ve faiz oranları üzerindeki yerel kontrolünü daha sorunlu hale getiriyor. Trump’ın faiz oranlarını artırmak ve kredi kaynaklı büyümeye ve daha düşük bir dolara müdahale etmekle ilgili Federal Rezerv’e yönelik son eleştirisi, bağımsızlık mitini sürdürürken etkinin nasıl kullanılabileceğini de gösteriyor. Daha da rahatsız edici olan, Bundesbank’ın, zayıf Avro bölgesi ülkelerinin ekonomilerine belirgin bir şekilde Tötoncu parasalcı politikalar dayatma konusunda Avrupa Merkez Bankası üzerinde sahip olduğu bariz etkidir.”
“ABD başkanı Joe Biden, yönetim kuruluna atamalar yapmak için yetkilerini kullanarak Fed’i yeniden şekillendirmeye başladı. Görevdeki başkanı Jay Powell ile onu tam Demokrat gündemine daha da yakınlaştırmak isteyen yeni atanan başkan yardımcısı Lael Brainard arasında yeni Fed için bir politika platformu müzakere etmiş görünüyor.” (https://www.ft.com/content/040f5210-2099-41ed-86ce-1073af06b9aa)

“Merkez Bankası”nın Gücünün Büyüklüğü

Merkez bankasının bağımsızlığı fikrinin neoliberal tahakküm kontrolündeki iktisadi çerçevede güçlü hegemonik bir slogan olmasının yanısıra, bugünün merkez bankaları da olağanüstü derecede güçlenmiştir.

“Merkez Bankası”nın gücünün büyüklüğünü anlamak için:

İlk olarak, para yaratma hakkı, her zaman gizli kalmış bir vergilendirme gücüdür ve sürpriz bir enflasyon (veya deflasyon) patlaması yoluyla toplum genelinde ve nesiller arasında kaynakları yeniden dağıtma yeteneğine sahiptir.
İkincisi, son çare olarak borç verenler olarak, merkez bankaları potansiyel olarak kazananları ve kaybedenleri seçebilir.
Üçüncüsü, mali operasyonlarının koşulları (teminat, karşı taraflar vb.) aracılığıyla ekonomide kredi tahsisini etkileyebilirler.
Dördüncüsü, bankacılık sistemi denetçileri olarak hareket ederler, diğer alanlardaki düzenleyiciler gibi etkin bir şekilde yetki verilmiş yasa koyucular ve yargıçlardır.

Sonuç Olarak Merkez Bankası’nın Bağımsız Olması Neyi İfade Eder?

Bu durumda 1970'lerden bu yana, Batılı ve Batıya entegre olan rejimler merkez bankası bağımsızlığı kisvesini benimsedi. Peki neyden bağımsızlık? Yazının giriş bölümünde ele alındı, ancak daha spesifik bir cevap verirsek “Merkez bankasının matbaalarını kullanmaya hevesli pis politikacılardan” şeklinde standart bir cevap gelir.

Bu da pratikte parlamentodan bağımsızlık anlamına gelir. Ancak bu aynı zamanda son derece politik kararları (örneğin, gücü borçlulardan alacaklılara kaydıran faiz oranlarındaki artış veya bir enerji şirketinin tahvillerinin satın alınması) toplumların ulaşamayacağı bir yere ve geleneksel olarak kâr eden küresel bir oligarşinin eline veriyor.

Yani buraya kadar anlatılan özetlenirse, gerçekte olan şey 1970'lerden bu yana merkez bankasının bağımsızlığının “siyasi kararları maskelemek ve demokratik-siyasi iradeyi pasivize etmek” için bir bahane olduğu sonucuna ulaşılır. Bu durum da, şu anlamlara gelir: Kasıtlı olarak demokrasiyi küçültmek ve önemli siyasi kararların demokratik olarak alınması gerektiği fikrini bir kenara atmak, bir avuç oligarkın eline bırakmak…

Dolayısıyla merkez bankaları hiçbir zaman bağımsız olamazlar ve aslında imkanları olsa da “bağımsız” olmazlar da. Uygulamada yasal bağımsızlıklarının artması; ancak bankacılara, alacaklılara ve çok uluslu şirket çıkarlarına bağımlılıklarını artırmıştır…

Merkez Bankaları Finans /Sermaye Merkezlerinin Çıkarları İçin Değil Ülkelerin Ulusal Çıkarları Doğrultusunda Faaliyet Gösterirse

“Merkez Bankası” kadrolarının halk için değil “melek insanlardan” oluştuğu varsayılsa, bu bağlamda merkez bankası bağımsızlığını destekleyen ana argümanlardan biri şöyledir:

Kısa vadeye odaklanan ve seçim dönemine bağlı kararlar alan bir merkez bankası, genişlemeci bir para politikası uygulamaya teşvik edilir; yani kredibilite kaybına ve orta ve uzun vadeli enflasyon beklentilerinde yukarı yönlü revizyona yol açsa bile kısa vadeli büyümeyi teşvik etmeye. Bu nedenle, merkez bankalarının karar ufkunu genişletmek ve özellikle onları hükümet kararlarını büyük ölçüde dikte eden seçim ufuklarından ayırmak hayati önem taşımaktadır. Eğer bir merkez bankası enflasyon beklentilerini sınırlı ve istikrarlı tutacaksa, güvenilir olmalıdır ve bu güvenilirlik karar ufkuyla yakından bağlantılıdır. Bu nedenle merkez bankası üyeleri genellikle siyasi döngüye bağlı olmayan uzun görev süreleriyle atanır. Güvenilirlik, para politikasına ilişkin teknik bilgilerinde üstün olan kişilerin atanmasıyla da sağlanır. Bu bireylerin bir « epistemik topluluk » yani aynı dili konuşan ve benzer dünya görüşüne sahip bir grup insan oluşturmaları da kararlarının güvenilirliğini ve tutarlılığını güçlendirmek açısından önemlidir.

Teori açık, ancak ampirik veriler bu bağımsızlığın faydalarını desteklemiyor.

Ayrıca merkez bankasını devletten ayırmanın doğrudan dezavantajları vardır. “Merkez Bankası” kadroları “melek insanlardan” oluşsa bile merkez bankası bağımsızlığının olumsuz etkileri olabilir.

Mundell-Tobin etkisi nedeniyle, GSYİH büyümesi daha düşük olabilir. Bu nedenle, bağımsız bir merkez bankası altında, nominal faiz oranları yüksektir ve bu da daha yüksek reel faiz oranlarına yol açar. Ayrıca, hükümetten etkilenemeyen bir merkez bankası, para politikası ile maliye politikasını koordine etme konusunda isteksiz olabilir. Bununla birlikte, hükümetin ekonomiyi canlandırmak için genişletici maliye politikası yürütmesi durumunda, destekleyici para politikası dışlamayı önlemek için yararlı olabilir. Ayrıca bazıları, enflasyon oranlarının daha düşük olması ve ücret sözleşmelerinin daha az müzakere edilmesi nedeniyle bağımsız bir merkez bankası altındaki fedakarlık oranının daha yüksek olduğunu iddia ediyor.

Merkez bankasının bağımsızlığına yönelik en büyük eleştiri, operasyonlarının çok gizli olmasıdır. Çoğu zaman eylemleri tamamen beklenmediktir. Geçmişteki birçok finansal kriz, yalnızca merkez bankasının beklenmedik adımlar atması nedeniyle meydana geldi. Bunun tekrar olmasını önlemek için merkez bankalarının yumuşak geçişler sağlaması gerekiyor. Politikaları gizli olmamalı ve ekonomiyi şok etmemelidir. Ancak “Merkez Bankası” kadroları “melek insanlardan” oluşsa bile kararlar çoğu kez şok etkisi yaratacaktır.

İkinci eleştiri, kararların büyük sermayedarların ve bankaların lehine olması ile ilgilidir. Birçok analist, merkez bankalarının oluşturduğu tüm politikaların sıradan insanların lehine değil, geniş kalabalıkların lehine değil, ulusların lehine değil, sadece büyük sermayedarların ve büyük bankaların lehine olduğu görüşündedir. Mesela en büyük hedefleri enflasyonu düşürmek olmasına ragmen küresel neoliberal sistemin komuta merkezleri 2008 krizinden sonra büyük bankaları kurtarmak için parasal genişleme politikası izlediler. Bu, herhangi bir hükümet politikasının şimdiye kadar sahip olduğundan daha fazla enflasyon yaratmasıyla sonuçlandı.

Sonuç Niyetine

Özetle, Merkez Bankası kadroları olağanüstü akıllı, halkçı, idealist, toplumcu insanlardan oluşmuş olsa bile, “bağımsız merkez bankaları sisteminin” teorik açıdan iddia edilen faydalarından daha fazla zararları öne çıkmaktadır. Ancak şu an itibariyle küresel neoliberal tahakküm düzeni, zararlara yönelik söylemleri heterodoks olarak etiketlemeye devam ederek statükosunu korumayı sürdürebilmektedir.